Kommunalreform im Rhein-Pfalz-Kreis und in Rheinland-Pfalz
An der deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften,
früher Verwaltungshochschule, lehrte Ende der 60er Jahre und in den
70er Jahren ein Wissenschaftler, der die deutsche Verwaltung, in
welcher Form sie auch vorhanden war, exzellent kannte.
Sein im Jahre 1969 in der Schriftenreihe der Hochschule Speyer
erschienenes Werk „Neubau der Verwaltung“ ist bis heute unerreicht.
Ich spreche von Frido Wagener.
Er war ein ausgezeichneter Wissenschaftler und ich sehe unter
den vielen durchaus renommierten Wissenschaftler unserer Tage
keinen, der ihn bis heute ersetzen konnte.
Frido Wagner gab seinerzeit den Verwaltungsreformern den klugen
Rat, bei Verwaltungsreformen immer die Reformvorteile mit den
Reformnachteilen zu vergleichen und fügte hinzu, Reformen seien nur
dann gerechtfertigt, wenn der Vorteil die Nachteile deutlich
übersteige.
Aus der Erfahrung des Verfassers muss dabei insbesondere auch
berücksichtigt werden, dass Reformen immer zu mehr oder weniger
langen Lähmungen der Verwaltung führen. Diese Lähmungen beginnen
schon, wenn die Reformen angekündigt werden, sie ziehen sich nach
der „Reform“ lange hin. Die Verwaltung ist dann mit sich selbst
beschäftigt und kaum in der Lage, ihre eigentlichen Aufgaben
effizient wahrzunehmen.
Betrachtet man unter dieser Voraussetzung die Bestrebungen zur
Kommunalreform im Land Rheinland-Pfalz, insbesondere im
Rhein-Pfalz-Kreis, muss man wohl feststellen, dass solche
Überlegungen kaum angestellt worden sein dürften.
Wenn man sich die Begründungen für das Vorhaben anhört, sind es
flotte Sprüche von „gewandelten Verhältnissen“ von „neuen
Kommunikationstechniken“, von „demoskopischen Veränderungen“ und
anderes mehr.
Nun geht es dem Autor nicht um eine Gesamtbetrachtung der
sogenannten Kommunalreform im Lande Rheinland-Pfalz, sein Anliegen
sind die Planungen für eine „Kommunalreform im
Rhein-Pfalz-Kreis“.
Immer wenn die Politik ihrer Sache nicht ganz sicher oder nur
feige ist, schaltet sie Gutachter ein, hinter denen sie sich
verstecken kann, die das schlechte Gewissen beruhigen und
Widerstände schwächen oder ausschalten sollen.
Mit den Gutachten ist das außerdem so eine
Sache:
Der frühere französische Staatspräsident Pompidou hat seinerzeit
eine geistreiche Feststellung dazu getroffen, wenn er meinte, es
gebe drei sichere Wege zum Ruin:
Der erste seien Wetten, das sei der schnellste.
Der zweite seien Frauen, das sei der schönste.
Der dritte seien Sachverständigengutachten, die seien der
sicherste!
Auch die Landesregierung von Rheinland-Pfalz hat einen Gutachter
eingeschaltet.
Nach der Lektüre des Gutachtens fragt man sich, ob der Gutachter
jemals Kommunalpolitik in der Realität erlebt hat, ob die
Kommunalpolitiker vor Ort in seine Überlegungen einbezogen worden
sind.
Er sieht die Lösung der kommunalen Probleme offenbar bevorzugt
in der Vergrößerung der Kommunen, in der Zusammenlegung von
Gemeinden. Größere Kommunen, so meint er, seien die Lösung für das
Problem der kommunalen Finanznot, für die Verbesserung der
kommunalen Leistungsfähigkeit, für die Überalterung der
Bevölkerung.
Nur beiläufig sei erwähnt, dass das Gutachten wegen der Fülle
von Fachbegriffen nicht leicht verständlich ist. Für den
Kommunalpolitiker (er ist ja wohl auch Adressat, nicht nur die
politischen Experten auf Landesebene), ist das schwer verdauliche
Kost.
Von Fusionsoptionen zur „Optimierung der gesamträumlichen
Leistungsfähigkeit“ ist da die Rede, von der hohen kommunalen
„Leistungsfähigkeit“, die sich durch die Vergrößerung der
Gebietseinheiten erreichen ließe, von den funktionsräumlichen
Einheiten…, die die Äquivalenz zwischen Kostenträgern, Nutzern und
Anbietern“ verbessern.
Von „Transaktionskosten, wie sie bei der interkommunalen
Kooperation mehrerer Kommunen entstehen“ wird da gesprochen,
desgleichen werden der „negative Finanzierungssaldo“ sowie
„effizienzmindernde Spillover-Effekte“ bemüht.
Ein bedeutendes Kriterium bei der Kommunalreform ist für den
Gutachter der „Kassenkredit“, was verwundert. „Kassenkredite“ sind
Möglichkeiten zur Überbrückung einer vorübergehenden
Liquiditätsenge. Er wird jedoch oft unzulässiger Weise wie Darlehen
behandelt, weil Zinsen nur in der Höhe des beanspruchten Kredits
anfallen.
Zu den Verbandsgemeinden meint der Gutachter, sie hätten sich
für den ländlichen Raum bewährt, in verstädterten Gegenden bedürfe
es anderer innovativer Formen kommunaler Selbstverwaltung. Ist die
Vergrößerung der Einwohnerzahl um das Doppelte oder Dreifache eine
„innovative Form“ kommunaler Selbstverwaltung? so wird man fragen
dürfen.
Vor dem Hintergrund dieser Probleme, so der Gutachter, ergebe
sich die Notwendigkeit „die kleinteiligen Verwaltungsstrukturen in
Rheinland-Pfalz dahingehend zu optimieren, dass auch langfristig
eine leistungsfähige und bürgernahe öffentliche Verwaltung im Land
garantiert werden“ könne.
Um die Vergrößerungen der Gemeinden zu rechtfertigen, beruft
sich der Gutachter offenbar auch auf die in der Eifel
anzutreffenden Ortsgemeinden von 100 oder weniger Einwohnern und
ist wohl der Meinung, dass auf diese Art und Weise die
Zusammenlegung von Kommunen im Rhein-Pfalz-Kreis zu rechtfertigen
sei.
Er verweist auf die Regelgröße einer Gemeinde, die mit 10.000
bis 12.000 Einwohner bzw. mit 13.000 bis 15.000 Einwohnern zu
beziffern sei.
Ist ihm entgangen, dass diese Regelgröße - von teilweise
geringfügigen Abweichungen nach unten - im Rhein-Pfalz-Kreis
allenthalben erreicht wird? so wird man fragen dürfen.
Wenig hilfreich ist im übrigen der Verweis auf die
Gemeindegrößen in Nordrhein-Westfalen, die über den Größen in
Rheinland-Pfalz liegen.
Rheinland-Pfalz ist ein Bundesland, dessen Städte mit den
Städten in Nordrhein-Westfalen kaum vergleichbar sind. Die
Einwohnerzahlen von Mainz und Ludwigshafen liegen unter 200.000
Einwohnern. Die Einwohnerzahl von nordrhein-westfälischen Städten
liegt weit darüber. Entsprechend sind auch die Gemeindegrößen
gestaltet.
In Bayern hat man die kommunalen Großstrukturen, wie sie in
Nordrhein-Westfalen eingeführt worden sind, konsequent
vermieden.
Der Gutachter glaubt, dass man die Finanzprobleme lösen oder
verringern kann, wenn mehrere Gemeinden der Verbandsgemeinden
zusammen geschlossen und größere Einheiten geschaffen werden.
Ist ihm entgangen, dass die Zusammenlegung von zwei
finanzschwachen Kommunen keine verbesserte Finanzausstattung
erzeugt?
Hat er bemerkt, dass die Zusammenlegung einer finanzstarken mit
einer finanzschwachen Kommune die ärgerliche „Transferunion“, vor
der in Europa gegenwärtig nachhaltig gewarnt wird, im kommunalen
Bereich erzeugen würde, die das Zusammenwachsen langfristig
belastet?
Spärlich wird in dem Gutachten die Bedeutung der Mitglieder der
Gemeindevertretungen für die Kommunalpolitik behandelt.
Gemeinderatsmitglieder sind in der Gemeinde präsent, kommunale
Probleme werden von ihnen entdeckt und ihre Lösung initiiert. Die
Vergrößerung der Kommunen reduziert die Zahl der aufmerksamen (und
äußerst „billigen“) Beobachter, die um das Wohl der Gemeinde
permanent bemüht sind.
Nicht bedacht ist auch die Tatsache, dass sich die
Kommunalpolitik und die Kommunal-verwaltung in den Kreisen in
„Funktionsteilung“ vollzieht. Die Gemeinden und der Kreis bilden
eine Einheit in der Wahrnehmung von Aufgaben. Die über die Grenzen
einer Gemeinde hinausgehenden Aufgaben werden vom Kreis
wahrgenommen, sei es, dass es sich um regelmäßig zu erledigende
Verwaltungsaufgaben oder Strukturpolitik handelt.
Der Gutachter meint, die Gemeinden mit einer kleinen
Einwohnerzahl seien nicht in der Lage die Fachleute zu
beschäftigen.
Dem ist entgegenzuhalten, dass auch der Kreis die Fachleute, die
Spezialisten hat, die für die Kommunalpolitik in den Gemeinden
benötigt werden. Fachleute kann man übrigens auch von außerhalb
„anheuern“, was oft besser ist als einen mittelmäßigen Fachmann zu
beschäftigen.
Wenn der Gutachter meint, Kläranlagen, Müllbeseitigungsanlagen
erforderten größere Einzugsbereiche, sei darauf hingewiesen, das
diese Versorgungseinrichtungen nicht einmal auf Kreisebene, sondern
regional, für mehrere Land- und Stadtkreise eingerichtet worden
sind. Die Großkläranlage der BASF entsorgt große Teile des
Rhein-Pfalz-Kreises.
Die Größe der Landkreise von Kläranlagen und
Abfallbeseitigungsanlagen abhängig zu machen, verkennt, dass es
eine Fülle von Aufgaben gibt, die innerhalb der Kreise in
Aufgabenteilung zwischen Kreis und Gemeinden wahrgenommen werden
können und wahrgenommen werden. Sogar die Müllverbrennungsanlage in
der Stadt Ludwigshafen entsorgt die gesamte Vorderpfalz.
Zur Gesamtsituation der Kommunalpolitik im Rhein-Pfalz-Kreis
lässt sich festhalten, dass sie als rundherum befriedigend, um
nicht zu sagen optimal gestaltet ist.
Kreismusikschule, Kreisvolkshochschule, Naherholungsgebiete,
Realschulen, Gymnasien, Hallenbäder, Kreisstraßen, Radwege,
Wanderwege, Naturschutz und Landespflege sind einige Beispiele für
diese Feststellung.
Die Finanzsituation ist insgesamt solide, wenn man von der Stadt
Schifferstadt mit fast 20.000 Einwohnern absieht, die an dem
Dilemma mit ihrer Stadtsparkasse zu „beißen“ hat. Würde
Schifferstadt, wie es der Gutachter für möglich hält, mit der
Verbandsgemeinde Dannstadt-Schauernheim zusammen gelegt, würde sich
an der Finanzsituation der neuen Kommune allenfalls in der Weise
etwas ändern, dass die Verbandsgemeinde Dannstadt-Schauernheim in
eine „Transferunion“ hineingezwungen würde, also für die Schulden
der Stadt Schifferstadt aus dem Dilemma der früheren Stadtsparkasse
mit in Haftung genommen würde; keine gute Voraussetzung für eine
Fusion!
Der Gutachter hält die Bildung einer neuen Kommune aus der
Gemeinde Römerberg, der Verbandsgemeinde Dudenhofen und dem 10 km
entfernten Böhl-Iggelheim für möglich.
Dem mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Kommunalpolitiker
fehlt jedes Verständnis für diesen Vorschlag. Es werden kommunale
Einheiten, die ihre Leistungsfähigkeit über Jahrzehnte bewiesen
haben, zerschlagen um eine neue Gemeinde mit fast 30.000 Einwohnern
zu bilden.
Die Verbandsgemeinde Waldsee-Otterstadt liegt unter der
Regelgröße. Sie hat aber in der Vergangenheit große Erfolge zu
verzeichnen. Echten Reformbedarf gibt es auch dort nicht.
Die Bilanz der Kommunalpolitik im Rhein-Pfalz-Kreis kann nicht
nur die einzelne Gemeinde oder Verbandsgemeinde mit den
Ortsgemeinden in den Blick nehmen, sie muss die Gemeinschaft der
Gemeinden und dem Kreis einbeziehen.
Bei dieser Bilanz sind die Erfolge der Gemeinschaft des Kreises
und der Gemeinden höchst eindrucksvoll.
Es gibt eine Kreisvolkshochschule, die keinen Vergleich mit
Nordrhein-Westfalen scheuen muss, eine Kreismusikschule, in
Jahrzehnten das kulturelle Leben in unvergleichlicher Weise
bereichert hat. Hallenbäder, Freibademöglichkeiten, Sporthallen,
Ver- und Entsorgung:
Alles insgesamt optimal. Sogar die „neuen
Kommunikationstechniken“ sind allenthalben vorhanden.
Durch die Initiativen des Kreises in Zusammenarbeit mit den
Gemeinden wurden die Naherholungsgebiete geordnet. Die
Wirtschaftsförderungsgesellschaft hat die Grundstücke von den
Eigentümern gepachtet und weiter verpachtet.
Die Großberegnung der Vorderpfalz ist auf Initiative des Kreises
und seiner Verwaltung entstanden, sogar die Schnakenbekämpfung ist
ein Produkt der landrätlichen Verwaltung im früheren Landkreis
Ludwigshafen.
Die Kommunalreform im Rhein-Pfalz-Kreis, vielleicht im ganzen
Land Rheinland-Pfalz, erinnert an die Fehlkonstruktion der neuen
Mittelbehörden nach der Auflösung der Bezirksregierungen. Das Land
muss bis auf diesen Tag und künftig viel Geld ausgeben, damit die
Bürger die Fehlkonstruktion nicht bemerken.
Zum Schluß sei zum Problem des Rhein-Pfalz-Kreises eine Stimme
zitiert, der die Problematik der kommunalen Gegebenheiten in der
Vorderpfalz bestens bekannt war.
Der Autor, Landrat des alten Landkreises Ludwigshafen und
Initiator der Kommunalen Arbeitsgemeinschaft Rhein-Neckar, die
später der Raumordnungsverband Rhein-Neckar wurde, Prof. Dr. Kurt
Becker-Marx. Nach seiner Ruhestandsversetzung war er Professor für
Raumordnung und Landesplanung an der Universität Mannheim. Die
Gründung des Landkreises Ludwigshafen im Zuge der Verwaltungsreform
im Jahre 1969 so meint er, „wäre kaum leistbar gewesen, wenn nicht
eine neue soziologische und siedlungsstrukturelle Welle über die
deutschen Kommunen gegangen wäre, welche diese exzentrische
geographische Situation völlig in den Hintergrund gedrängt
habe.
Wörtlich: „In den deutschen Stadtlandschaften … liegt seit den
60er und 70er Jahren der Schwerpunkt der Entwicklung auf den
peripheren Gebieten, also bei uns bei den stadtnahen Landkreisen…
und dieser nunmehr funktionale Bezug der Kreise in den Stadträumen
rangiert weit vor allen anderen Gesichtspunkten, wie sie auch
heißen mögen. Hier haben die Kreise… eher eine Verwaltungseinheit
von Wahlbürgern – die Rolle einer alternativen Lebensreform
gegenüber den Städten erhalten – alternativ im Sinne einer anderen
soziologischen, kommunalen oder stättebaulichen Daseinsform. Die
Städte streben in ihren städtebaulichen und ihren soziologischen
Funktionen in die Vertikale, wie das der Bedarf und die Fähigkeit
zur Konzentration verlangt.“
Aber diese erweckt, je mehr sie ansteigt, konträre
Daseinserwartungen, horizontale, landschaftliche bestimmte und
gegliederte Wohn- und Lebensräume, und dieser Trend wächst in
stadtnahen Gemeinden und ihren Vereinigungen, den Landkreisen zu.
Diese erhalten in den Ballungs- oder Konzentrationsräumen deshalb
jetzt eine typische, eine synthetische Aufgabe… dafür müssen die
Kreise leistungsfähig werden, man darf sie nicht auspowern.
Die großen Gemeinden vor den Städten werden durch ihre wachsende
Größe, “ihre Molligkeit und ihre angenehmen Rundungen“, nach denen
die Städte so lüstern sind, nicht etwa eingemeindungsreif, sondern
sie verschließen sich mit wachsender Eigenentwicklung der
Eingemeindung, weil sie eine eigene Lebensform erreicht haben.
Die Städte verdichten ihre kommunale Intensität nach der Mitte,
wo ihre Kraftlinien zusammen laufen. Die großen Kreisgemeinden
können nicht von einer entfernten Zentrale aus gesteuert
werden.
Die Landesregierung, an der Spitze der Ministerpräsident Kurt
Beck hat mit Verwaltungsreformen wenig Glück.
Die Landesregierung kann von Glück sagen, dass der Bürger die
Fehlkonstruktionen nicht durchschauen kann. Wer vermag schon zu
beurteilen, was die Auflösung der Bezirks-regierungen und die
Schaffung einer neuen Mittelbehörde an Problemen in sich trägt, die
bis heute fortdauern und die nur mit viel Geld zugedeckt werden
können.
Man kann sich schwer dem Eindruck entziehen, das Motiv für diese
Reform sei weniger von Sachlichkeit als von parteipolitischer
Maxime bestimmt.
Die Auflösung des Oberlandesgerichts Koblenz gehört gleichfalls
in diesen Rahmen.
Ähnlich dürfte es mit der Kommunalreform sein. Was den
Rhein-Pfalz-Kreis betrifft, lässt sich nur nüchtern festhalten,
dass er sich in den mehr als 4 Jahrzehnten seines Bestehens
innerlich gefestigt hat, dass er im Zusammenwirken mit den Kommunen
Stabilität und Zukunftsperspektive entwickelt hat. Die
Einwohnerzahl ist in den Gemeinden und wohl deshalb auch im Kreis
von etwas mehr als 110.000 Einwohnern im Jahre 1969 auf rund
150.000 Einwohner im Jahre 2011 gestiegen. Das alles macht eine
Kommunalreform völlig überflüssig. Es gibt für die Initiative, die
vom rheinland-pfälzischen Innenministerium ausgegangen ist, bis
heute keine sachliche Begründung, nur Redensarten!
Das Kaiserslauterner Gutachten ist meiner Meinung nach nicht
geeignet, diese Grundlage zu schaffen.
Leider wird man auch in diesem Fall fast resignierend
feststellen müssen, dass sachliche Argumente, wenn der falsche Weg
erkannt worden ist, keine Geltung mehr haben. Dann marschiert man
einfach durch!
Dr. Paul Schädler
Regierungspräsident a.D.
Rechtsanwalt
Bodelschwinghstr. 5
67373 Dudenhofen
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Zum Thema
“Menschenrechte in China und Gründung einer Partnerschaft mit
Ningde” hat uns jetzt Helmut Bauer, Stellvertretender Vorsitzender
der “Gesellschaft für Deutsch-Chinesische Freundschaft GDCF” Speyer
den nachfolgenden Meinungsbeitrag zugeschickt:
Er zählt sicher zu
den profiliertesten pfälzischen Regional- und Kommunalpolitikern
der vergangenen 50 Jahre: Dr. Paul Schädler (81),
langjähriger Landrat und Regierungspräsident. Er wurde 1967 in der
Folge der ersten rheinland-pfälzischen kommunalen Gebietsreform zum
Landrat von Landau berufen - zwei Jahre später erfolgte seine
Versetzung in den neu geschaffenen Landkreis Ludwigshafen, in dem
er 14 Jahre lang wirkte und nachhaltige Spuren hinterließ. 1983
erfolgte seinen Berufung zum Regierungspräsidenten von
Rheinhessen-Pfalz, ein Amt, das er bis zu seiner Pensionierung im
Jahre 1991ausübte.